Immigrant Incorporation in East Asian Democracies

  동아시아 민주주의에서 바라본 이주민 통합

(Cambridge University Press, 2020)

정애란 (Erin Aeran Chung)

이 책, “동아시아 민주주의에서 바라본 이주민 통합(Immigrant Incorporation in East Asian Democracies)”은 이민정책과 시민권 제도, 이주민 인구, 그리고 이민 역사가 유사한 동북아시아의 세 국가를 비교하여 과거 민주주의 투쟁이 낳은 시민적 유산(civic legacies)이 오늘날 이주민 권리와 인식을 위한 운동에 어떠한 영향을 미치고 있는지 분석한다. 노동인구의 부족과 생산가능인구의 급격한 감소에도 불구하고 한국, 일본, 그리고 대만은 2000년대 초반까지 엄격한 이민 정책과 이주민 배제 정책을 시행해왔다. 이후 대만은 이러한 정책을 고수해온 반면, 일본은 풀뿌리 차원에서 이주민 사업을 점진적으로 확장해 왔고, 한국은 전면적인 이민 정책 개혁을 실시했다.  

유사하게 시작한 정책들은 어떻게 이와 같은 다양한 이주민 통합 정책으로 분화하였는가? 기존의 연구들이 문화, 국내 정치 엘리트, 국제 규범 등에 초점을 맞춘 반면, 이 책는 이주민 당사자들을 포함한 시민사회 활동가들의 역할에 주목한다. 이들은 이주민을 대변하고, 결집하며, 이민 정책과 공론의 형성에 기여했다. 저자는 이러한 시민사회 활동가들이 ‘시민적 유산,’ 즉 역사적으로 주변화된 집단을 통합하기 위해 사용되어 온 이념, 네트워크, 그리고 전략들을 활용하여 이주민 통합의 장애물을 극복했다고 주장한다. 이러한 시민적 유산은 이후 세대가 차용할 수 있는 선택지를 제한하기보다는 이주민들의 권리 주장에 기회와 제약을 제공함으로써 이주민 편입의 방향, 사회 침투 수준, 그리고 구조적 개혁의 가능성 등에 영향을 미쳐왔다. 본 저자가 한국, 일본, 대만에서 7년에 걸쳐 수집한 이주민, 활동가, 정부 관계자들에 대한 150회 이상의 심층 인터뷰, 20개 이상의 이주민 커뮤니티에 대한 포커스 그룹 인터뷰, 그리고 문헌 연구를 바탕으로 정치 엘리트, 시민사회, 그리고 이주민 당사자들의 시점으로부터 정치적 통합 과정을 그려낸다.

이 책은 세 가지 수준의 비교를 다룬다. 1) 동아시아와 서구민주주의 국가 들의 이주민과 시민권 레짐의 차이; 2) 이주민에 대해 배타적이라고 일반화되어온 동아시아 세 국가 간 혈통 기반 시민권 정책의 차이; 3) 이주민 집단에 따른 이주와 시민권 정책과 관행들의 국내적 차이. 이 책은 동아시아의 이주민 통합 정책의 단일 모델을 대표하는 세 국가를 비교한 첫 영문 저술로, 다음과 같이 세 가지 기여를 하고 있다.

첫째, 이 책은 이주민 통합에 대한 기존의 가정을 밝히고, 이를 유럽 중심의 프레임으로부터 탈피시킴으로써 이주 연구의 발전을 도모한다. 동아시아 민주주의 국가들은 일반적으로 이주민 통합 배제 모델의 사례로 구분됨에도 불구하고, 이들의 이주민 통합과 시민권 정책은 특정 외국인 거주자들에게는 비교적 관대하며, 한국의 지방선거권이나 일본의 ‘외국인 시민대표자회의’의 사례에서 볼 수 있듯 일부 분야에서는 가장 진보적인 정책을 시행하는 국가들보다도 발전했다. 그럼에도 불구하고, 특정 이주민 분류 (이주 노동자, 재외동포, 그리고 소위 말하는 결혼이민자 등)에 따른 차별화된 통합은 이들에게 각기 다른 권리, 특권, 그리고 의무를 부여하여 위계질서를 형성했다. 또한, 이주민 통합 담론은 국가 내에서도 영주권을 신청할 자격이 없는 이주 노동자부터 이주 국가에서 수 세대에 걸쳐 나고 자라 온 본국 태생의 외국인(native born foreign resident)까지 다양한 구분에 의해 복잡성을 지니게 된다. 이주민 통합은 선형적이지 않을뿐더러, 갱신 불가능한 비자나 법적 지위의 변화가 불가능한 비자 등 이주민의 법적 지위나 비자 구분 등에 따라 영구적으로 변화하지 않을 수도 있고, 국민의 배우자 자격으로 입국한 여성 이민자의 이혼 등 이주민들이 그들의 의무를 수행하지 않게 되는 경우에는 취소될 수도 있다.

둘째, 유사한 이민정책을 가진 국가들에 대한 동아시아 지역 내 비교를 통해 이주민의 정치적 통합과 참여를 추진하거나 저해하는 매개 변수들을 규명한다. 이 책은 중간 수준의 조직들이 이민자 통합과 정치세력화의 방식에 미치는 영향에 관한 비교 연구 문헌, 특히 동아시아 이민 정치 과정에서 시민사회 행위자들의 역할에 주목하는 기존의 연구들을 바탕으로 하고 있다. 그러나 이 책의 사례들은 시민사회의 존재 자체만으로는 국가 간 이주민 통합 방식의 차이를 설명하기에는 부족하다는 것을 보여준다. 이러한 차이를 설명하기 위해서는 시민사회의 성질, 조직 구조, 그리고 정치구조와의 관계를 면밀히 검토해야 한다. 누가 어떤 권리를 가져야 하는가, 그리고 정치체(body politic)에 누가 포함되고 배제되어야 하는가에 대한 시민 사회 행위자와 국가 간의 투쟁은 각 국가의 시민적 유산을 형성하고, 이러한 유산은 다시 이후의 정치적 통합과 시민권 운동의 방향을 결정한다.

마지막으로, 이 책은 이주민 행위성(immigrant agency)을 분석의 중심에 두어 이주민 당사자들에게는 이주민 통합이 어떠한 의미인지 이해한다. 본 저는 한국, 일본, 대만의 여러 이주민 커뮤니티의 포커스 그룹 자료를 통해 개개인의 이주민이 그들이 속한 사회에 정착하는 과정에서 어떻게 거시적 차원의 정책들과 중간 수준의 조직들과 협상, 대응하는지를 조명한다. 저자는 두 수준에서 국가 내 차이를 논의한다: 1) 정책과 실천 (즉, 정치적 의도, 해석, 및 결과) 간 차이, 2) 이주민 분류에 따른 차이. 이 책은 이주민의 목소리를 기록함으로써 이들이 거주 사회 및 다른 이주민들과의 관계 속에서 자신을 스스로 어떻게 정의하는지, 그들의 법적 지위를 규정하는 법과 제도들에 어떻게 대응하는지, 그리고 시민 사회 단체들과의 교류가 본인의 권리와 의무에 대한 해석에 어떠한 영향을 미치는지를 탐구한다.

Comparing three Northeast Asian countries with overlapping immigration and citizenship policies, immigrant populations, and immigration histories, Immigrant Incorporation in East Asian Democracies (Cambridge, 2020) examines how the civic legacies of past struggles for democracy shape current movements for immigrant rights and recognition. Despite labor shortages and rapidly shrinking working-age populations, Japan, Korea, and Taiwan shared restrictive immigration policies and exclusionary practices toward immigrants until the early 2000s. While Taiwan maintained this trajectory, Japan took incremental steps to expand immigrant services at the grassroots level, and Korea enacted sweeping immigration reforms.

How did convergent policies generate these divergent patterns of immigrant incorporation? Departing from the dominant scholarship that focuses on culture, domestic political elites, and international norms, this book shows the important role of civil society actors—including immigrants themselves—in giving voice to immigrant interests, mobilizing immigrant actors, and shaping public debate and policy on immigration. I argue that civil society actors drew on existing ideas, networks, and strategies previously applied to incorporate historically marginalized groups, or what I call civic legacies, to confront the challenges of immigrant incorporation. Rather than determining the paths available to later generations, civic legacies form the opportunities and constraints that demarcate the rules of the game for migrant claims-making, thus framing the direction of immigrant incorporation, the level of penetration in society, and the potential for structural reform. Based on more than 150 in-depth interviews with immigrants, activists, and government officials; focus groups with over 20 immigrant communities; and archival research conducted over a 31-month period from 2009 to 2016 in Japan, Korea, and Taiwan, this book offers insights into the process of political incorporation through the lens of political elites, civil society, and immigrants themselves.

The book examines three levels of variation: 1) cross-regional differences between immigration and citizenship regimes in East Asia and those in Western democracies; 2) cross-national variations between three countries with descent-based citizenship policies that are conventionally characterized as exclusionary in their policies toward immigrants; and 3) intra-national variations between immigration and citizenship policies and practices among different migrant sub-categories. As the first English-language monograph comparing three countries that represent a single model of immigrant incorporation in East Asia, Immigrant Incorporation in East Asian Democracies makes three distinctive contributions.

First, the book moves the field of migration and citizenship studies forward by unearthing our assumptions about immigrant incorporation and disentangling them from Eurocentric frameworks. Contrary to what we would expect to find in cases that are characterized as representing exclusionary models of immigrant incorporation, citizenship rights for specific categories of foreign residents in East Asian democracies are relatively generous and, in some areas such as local voting rights in Korea and foreign resident assemblies in Japan, surpass those in democracies with more liberal immigration and citizenship policies. Nevertheless, the differentiated incorporation of specific migrant categories—for example, migrant workers, co-ethnic migrants, and so-called marriage migrants—has created hierarchies of noncitizens, each with their own sets of rights, privileges, and duties. Examining subnational variations in countries where noncitizens range from migrant workers ineligible for a permanent settlement to native-born foreign residents who are generations removed from their immigrant ancestry complicates our understanding of immigrant incorporation. Not only is the process of incorporation non-linear but, depending on the terms of the migrant’s legal status and/or visa category, it may be permanently static—in the case of visas that are non-renewable and/or do not allow for changes in legal statuses—or subject to reversal when migrants can no longer fulfill their duties (for example, due to divorce for female migrants who entered as spouses of a national).

Second, an intra-regional comparison of countries with similar immigration and citizenship policies draws attention to the intermediary variables that facilitate or inhibit immigrant political incorporation and participation. The book builds on the growing body of comparative research that examines how meso-level organizations shape paths for immigrant incorporation and political empowerment, especially studies of immigration politics in East Asia that prioritize the role played by civil society actors. But the cases in this book demonstrate that the presence of civil society alone is insufficient for explaining cross-national variations in immigrant incorporation patterns. We need to further examine the character of civil society, its organizing framework(s), and its relationship to the political structure. Iterated struggles between civil society actors and the state over who qualifies for what rights and who should be included and excluded from the body politic form the foundation for civic legacies in a given national context, which then shapes subsequent campaigns for political incorporation and citizenship.

Finally, this book puts the immigrant agency at the center of analysis to understand what immigrant incorporation means to immigrants themselves. Analyzing original focus group data of multiple foreign communities in Japan, Korea, and Taiwan, this book sheds light on how individual migrants at the micro-level negotiate macro-level policies and meso-level organizations in the process of becoming permanent members of their societies. I discuss intra-national variations at two different levels: 1) between policies and practices (or between policy intent, interpretation, and outcomes); and 2) between subcategories of migrants. Documenting the voices of immigrants, the book explores how immigrants define themselves in relation to their receiving societies and to other immigrants, how they negotiate the formal rules and institutions that govern their legal status, and how their interactions with civil-society organizations shape their understandings of their rights and responsibilities.